大阪都構想について有識者の声

藤井聡(総合政策学)京都大学大学院工学研究科教授「大阪都構想：知っていてほしい７つの事実」

今年平成27年の1月，「大阪都構想」を実現するかどうかを決める，「住民投票」を行うことが決まりました．住民投票の対象者は，現在の「大阪市民」です．

そこで，過半数が大阪都構想に対して「Ｙｅｓ」の意思表示をすれば，投票から約2年後の平成二十九年の四月から，いわゆる「大阪都構想」が実現することになります．

──しかし，大阪市民は一体，「何に」投票すべきなのでしょうか？

実は，そもそもこの点からして，大阪市民を含めた多くの方々が，ご存じないように思います．

ついては，ここでは，「大阪都構想」についての賛否はさておき，その判断に向けて大切な，いくつかの「事実」の情報を提供したいとお思います．

【事実１】今回の住民投票で決まっても，「大阪都」にはなりません．

実は，今度のいわゆる「大阪都構想の住民投票」で問われているのは，法律的に定められた，ある協定書に対する賛否なのですが，この協定書の中には，「大阪都」という言葉は一回も出てきません．

そこに出てくるのは，「大阪府」という言葉だけです．

これはなぜかというと，今の法律の中には，東京都以外の道府県を「都」に名称変更するということは定められていないからなのです．

したがって，住民投票でこの協定書が認められたとしても大阪都は実現しません．大阪府は大阪府のままなのです．

【事実２】今の「都構想」は，要するに「大阪市を解体して五つの特別区に分割する」ことです．

さて，その協定書には，様々なことが書かれていますが，その中の最大のポイントが，この点です．

かつては，堺市や周辺の自治体も「特別区」にすることが構想されていたのですが，一昨年の堺市長選で，この都構想が堺市民から事実上「否決」されましたので，その構想それ自体が，「大阪市を解体する」ということだけになったのです．

つまり，今度の住民投票で問われているのは，この「大阪市を５つの特別区に分割すること」についての賛否，というわけです．

【事実３】年間２２００億円の大阪市民の税金が市外に「流出」します．

さて，大阪市は今，数ある自治体の中でもトップランクに権限を持っている「政令指定都市」です．

ところで，政令指定都市，というのは，要するに，事業所税をはじめとした他の自治体にはない財源をつかいつつ，強力な都市計画＝まちづくりの権限でもって，様々な取り組みを進める力をもった自治体です．

この強力な力こそが，大阪が関西，西日本の中心都市として発展してきた，決定的理由です．

大阪，関西の都心である大阪に手厚い権限を与え，キタやミナミ等に集中投資を行い，これをエンジンとして発展してきたのが，大阪という街であり，関西の活力の源泉だったのです．

ところが，都構想が実現してできあがる特別区には，この強力な権限がありません．

したがって，大阪市内で集められた大量の税金が，大阪市「外」に流出することになるのです．

その総額は，実に２２００億円！

（※　正確には２２４０億円．これは法定協議会の資料から，この数字が明確に試算できます）．

もちろん，これは今，大阪市が担当している事業の一部が大阪府に引き継がれることになるので，その事業のための資金だと解釈できるのですが，２２００億円の予算が大阪市外に流出し，それを現大阪市民の自治でその使い道を，現在の様に「管理」出来なくなるのは事実です．

これは大阪市民一人あたりにすると，年間約８万円．つまり，都構想が実現すると，現在の大阪市民は，一人あたり年間８万円ものおカネの使い道を，自分で決められなくなってしまうのです．

そしてそれを通して，大阪はキタやミナミをはじめとした都心の核への投資が細り，徐々に大阪の「核」が衰弱して行くことが深刻に危惧されるのです──．

【事実４】流出した２２００億円の多くが，大阪市「外」に使われます．

とはいえ，大阪市から流出する２２００億円を管理する「大阪府」が，そのおカネをフルに活用して大阪市（特別区）にとって良いことをしてくれるのなら，現大阪市民は，都構想によって不利益を被ることも，大阪の中心核が衰弱していくことも無い，ということになります（行政的にはもちろん，そのように説明されています）．

しかし残念ながら，都道府県の財政運営の「法的常識」から考えて，そういうことは起こりそうにありません──．

そもそも，「府」が，府内の核自治体から税金を一旦吸い上げ，その後に配分するのは，「所得の再分配」といって，自治体間の貧富の格差を埋めるために行われるものです．

だから，その２２００億円が，これから（千早赤阪村や四條畷市等を含めた府内の）他の自治体に回されたり，あるいは，昨今財政が厳しくなった大阪府の財政のために活用されるようになる可能性も，十二分以上に考えられるわけです．

【事実５】特別区の人口比は東京は「７割」，でも大阪では「たった３割」

とは言えもちろん，もしも大阪市の人口が大阪府全体の多くの部分を占めているのだとすれば，大阪府が大阪市（特別区）のために，手厚い行政を展開することも考えられます．

しかし残念ながら──やはりそうはならないのです．

そもそも大阪の場合は，23区民が全人口の7割を占める東京都とは真逆に，特別区民となる現大阪市民の割合は，全体のたった３割にしか過ぎません．

だから，大阪知事は，東京都知事のように，特別区の住民の意向に特に手厚く配慮しながら行政を進めていくことは，そもそも不可能なのです．

そして大阪府議会においても，大阪市（特別五区）選出議員の数は全体の約３割で，残りの7割が大阪市以外の市町村からの選出なのです．したがって府議会の議論は，東京都の様に，特別区の住民の意向を特に重点的に配慮したものとは，ならないのです．

つまり，「数の論理」から考えれば，東京都の様な，都心を特に重視した「大都市行政」は大阪においては期待できない，ということになるのです．

先ほど，大阪市から流出した２２００億円のおカネは，大阪の中心核である大阪市のために使われる傾向は低いだろう，ということを申し上げましたが，こうした「数の論理」から考えても，そうなることは明白だと考えられるわけです（なお，この２２００億円も，現時点での協議会資料ではそうなっている，というだけで，これからさらに拡大していくことも，十二分以上に想定されます）．

【事実６】東京２３区の人々は，「東京市」が無いせいで「損」をしています．

ところで，都構想について，次のような漠然としたイメージをお持ちかの方もおられるかも知れません．

（１）大阪市は今，疲弊している．
（２）東京23区は羽振りが良い．
（３）だから，大阪でも東京と同じような「特別区」にすれば，羽振りがよくなる．

しかしこれは，大きな勘違いです．それは例えば「今，一番モテている奴は，いつも髪の毛がくしゃくしゃだ．だから自分も髪の毛をくしゃくしゃにすれば，それでモテるようになる！」なんて考える様な愚かな話です．

そもそも，東京23区がもしも「東京市」だとしたら，東京都心はもっとさらに強烈な集中投資が進んでいるだろうことが明らかなのです．

もしも東京23区に「東京市」という，今の大阪市のような一つの「政令市」があったとしましょう．政令市というシステムは，その内側の都市行政を保護する「保護システム」です．したがって，政令市という保護システムさえあれば，その東京市には，今，「東京都」に召し上げられている，莫大な税金がそのまま残され，その結果，より豊富なおカネを自由に使うことが可能となります．

つまり，東京23区の住民は，政令市という保護システムがないせいで随分と「損」をしているのです ．

大阪都構想の賛否を考える際，この東京23区の真実も，重要な意味を持つでしょう．

【事実７】東京の繁栄は「都」という仕組みのせいでなく，「一極集中」の賜(たまもの)です．

ではなぜ，現在の「大阪市」は疲弊しているのに，現在の東京23区が豊かなのかと言えば───それは行政の仕組みの問題ではなく，そもそもの経済規模が全く違うのからなのです．

人口についても経済規模（GDP）についても，大阪市と東京23区との間には，実に四倍前後のもの巨大な格差があるのです．

これは，首都東京に，あらゆるモノが一極集中していることを示しています． これが，東京23区の豊かさの秘密です．

その豊かさは，「都と特別区」という制度によってもたらされたものなのではなく，「首都」という特殊な事情がもたらしたものだったのです．さらに言うならその豊かさは，「東京市」という政令市の保護システムがないせいで，自主財源が流出し，23区民が「損」をしたとしても余りあるほどの豊かさだった，という訳です．

ところが──大阪市はそもそも，23区とは比べものにならない位の「少ない」人口と，「少ない」GDPしかありません．その結果，23区とは比べものにならないくらいの「少ない」自主財源しかもっていないのです．

にも関わらず，大阪市という，政令市の「保護システム」を解体すれば，大量の自主財源が流出し，大阪市民は，さらなる疲弊に苛まれるようになることは，決定的なのです．

・・・・

以上，いかがでしょうか？

大阪都構想に賛成するにせよ反対するにせよ，以上に紹介した７つの事実については，少なくとも十分に吟味した上で，ご判断いただきたいと思います．

実は都構想を巡っては，さらに重要な「事実」が様々にあるのですが，それについては，また別の機会にお話したいと思います．

本稿が，大阪の明るい未来に少しでもお役に立ちますことと，祈念いたしたいと思います．

鶴田廣巳(商学)関西大学教授・大阪自治体問題研究所理事長・日本租税理論学会理事長

「大阪都構想は集権化による大規模なインフラ整備が最大の目的。福祉行政は基礎自治体におしつけるが、財源なき分権であり、行政責任の転嫁に過ぎない。世論調査では、府民は大阪都構想について『説明不足だ』と感じながらも、なんとなく賛成している人も多い。シンポジウムでは、東西の地方自治の専門家による議論で、大阪都構想の問題点を明らかにしたい」

重森暁(地方財政/地方自治)大阪経済大学教授・元大阪経済大学学長・日本地方財政学会理事

「大阪都構想は、大阪の歴史的な経過や法制度などを踏まえて検討・熟慮された形跡はなく、当面の選挙にむけたワンフレーズ・ポリテックスとしての思いつきといった性格が強い。府と市の無用の対立を引き起こし、大阪経済の地盤沈下に拍車をかけるのでないか」

宮本憲一(財政学/環境経済学)大阪市立大学名誉教授・元滋賀大学学長

「大阪都構想は、大阪市・堺市を破壊する以外は改革の目的が不明確だ。大阪が抱えている問題は、大阪都構想でなくても府と市がしっかり協議すれば解決できる問題ばかりだ。大阪市のような大都市には経済や文化の集積がある。その大都市を簡単になくしてしまうのは許せない。蓄積された資産、人材を生かして大阪を発展させる基本方針をもつべきだ」

木村收(経済学)元阪南大学教授・元大阪市財政局長

「大阪では１９６０年代からの急激な人口増により衛星都市で発生した様々な都市問題を府政がカバーする役割を担ってきた。橋下徹は『大阪府と大阪市は二重行政でムダだ』と言うが、府と市の図書館、体育館はどれも利用率は高く、市民にとってはムダでもなく問題はない」

加茂利男(政治学/地方自治)立命館大学公共政策大学院公務研究科教授

「政令指定都市は大阪だけでなく首都圏や中京圏にもある。全国で大阪だけが停滞していることを行政制度で説明できるのか。大阪の衰退は行政制度にあるのでなく、企業が東京や海外に移ったなど経済的な理由によるものとしか考えられない。病気の原因を間違えると、誤った薬を飲ませることになる」

柴田徳衛(経済学/都市論/都市政策)東京経済大学名誉教授・元東京都企画調整局長

「大阪都にすれば財政もうまくいくと言うが、国から５千億円ぐらいの交付金を受けなければもたない。しかし国からそのような交付金が出るかも不明であるし、都と特別区の間での財源の配分方法もはっきりしていない。東京都と大阪では財政規模も違う。もっと冷静に考えるべきだ」

森裕之(財政学/都市経済学)立命館大学教授

「大阪は東京と違って税収が少なく、国からの交付税がなければ行政サービスができない。大阪都になれば、大阪市から約２７００億円、堺市から約４４０億円の税収と地方交付税分が都に吸いあげられ、特別区に入る財源がさらに少なくなる。財政危機がさらに進み、住民サービスの低下は必至だ」

北村亘(行政学/地方自治)大阪大学教授

「大阪都構想は広域再編で大都市の抱える社会構造的な課題に対応したいという問題提起でした。しかし大阪市の分割だけが声高に叫ばれるようになり市の解体だけで終わりかねないのが現状です。これでは大阪が直面する課題を解決できるとは思えません」

二宮厚美(経済学)神戸大学名誉教授

「大阪都構想の最大の狙いは、文字どおり大阪市の解体です。世間では、都構想によって大阪都が誕生するかのように言われていますが、法律上、名前の上でも大阪都は実現できません。大阪府は府のまま残ります。大阪市が持っている財源や権限、施設の一部が大阪府に移るだけで、住民に身近な行政は５つの特別区に分解される、ということです。大阪都を偽装した大阪市解体策だといわれても仕方ありません」
「仮に大阪都構想が実現したとしても、同じことが横浜や名古屋、神戸といった他の地域で起こることはありません。これらの政令指定都市はほとんど、市の解体ではなく特別市のような形で権限や財源を強化しようとしているからです。むしろ都構想のようなものが残ると、全国的に大阪及び橋下主義に反感を持つ地域が増えるでしょう。都構想は全国的にみても異例・異常なのです」

真山達志(行政学/公共政策)同志社大学副学長

住友陽文(歴史学/近現代史)大阪府立大学教授